Nợ Chính phủ và thay đổi sau dấu mốc khoản đầu tư đặc biệt của Vietcombank

Cuối tháng 4/2015, thị trường vốn Việt Nam chứng kiến một sự kiện đặc biệt: lần đầu tiên trong lịch sử một định chế tài chính trong nước đủ sức để bố trí một khoản vay lớn bằng ngoại tệ cho Chính phủ.

Đó là đợt phát hành trái phiếu Chính phủ bằng ngoại tệ ngay tại thị trường nội địa, quy mô 1 tỷ USD, và điểm đáp ứng là Vietcombank.

Khoản nợ trên trở thành điển hình. Nó một mặt mở ra hướng đáp ứng vốn, ngay cả bằng ngoại tệ, từ nguồn trong nước; mặt khác, nó diễn ra ở thời điểm bản lề của giai đoạn Chính phủ Việt Nam sắp bước sang thời kỳ các khoản vay quốc tế chuyển dần từ ưu đãi sang thương mại.

Theo thời gian, các khoản vay lần lượt đến hạn. Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đi cùng với những thay đổi đáng chú ý.

Về tổng thể, dự kiến nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước năm 2020 khoảng 23%, tiến gần ngưỡng 25% được Quốc hội cho phép trong giai đoạn 2016-2020.

Đó là nội dung nằm trong “những vấn đề đặt ra” tại báo cáo về tình hình nợ công mới được Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng thừa ủy quyền Thủ tướng ký, gửi đến Quốc hội.

Trước xu hướng kém thuận lợi

Từ báo cáo trên, nếu chỉ nhìn vào dự kiến các chỉ tiêu nợ của cả 2019 và 2002 thì không có nhiều con số đáng lo.

Cụ thể, đến cuối năm 2019 nợ công ở mức 56,1% GDP, nợ Chính phủ ở mức 49,2% GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước ước khoảng 19,5-20,5%, nợ nước ngoài quốc gia khoảng 45,8% GDP.

Dự báo đến cuối năm 2020 nợ công khoảng 54,3% GDP, nợ Chính phủ khoảng 48,5% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP khoảng 45,5%.

Khẳng định công tác quản lý, huy động, và trả nợ công, nợ Chính phủ trong năm 2019 đã đạt nhiều kết quả tích cực, song Chính phủ vẫn lo, bởi các chỉ tiêu chi phí-rủi ro danh mục nợ Chính phủ, có xu hướng kém thuận lợi hơn trước đây.

Đó là, rủi ro tái cấp vốn tập trung vào các khoản nợ trong nước của Chính phủ do nghĩa vụ trả nợ đến hạn tập trung cao vào một số năm (10,3% danh mục nợ trong nước của Chính phủ sẽ đến hạn năm 2020), tiềm ẩn nguy cơ rủi ro thanh khoản cho ngân sách.

Riêng đối với danh mục trái phiếu Chính phủ trong nước, nghĩa vụ trả nợ trái phiếu Chính phủ tập trung vào một số thời điểm trong năm và giữa các năm 2020-2021.

Ngoài ra còn các khoản trái phiếu Chính phủ phát hành trong nước bằng ngoại tệ với trị giá 1.700 triệu USD sẽ đáo hạn trong năm 2020 và 2021, phải bố trí ngoại tệ để thanh toán.

Người đứng đầu ngành tài chính cho biết, dự kiến nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước năm 2020 khoảng 23%, tiến gần ngưỡng 25% được Quốc hội cho phép trong giai đoạn 2016-2020.

Vì vậy, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho rằng, việc sử dụng quy mô GDP đánh giá lại để xác định các trần và ngưỡng an toàn nợ công trong giai đoạn 2021-2025 cho phù hợp cần được xem xét thận trọng để đảm bảo tính bền vững của danh mục nợ thông qua chỉ tiêu trả nợ của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước.

Liên quan đến vấn đề này, tháng 8 năm nay, khi việc đánh giá lại quy mô GDP với bình bình quân giai đoạn 2010-2017 tăng thêm 25,4%/năm so với số liệu đã công bố đã nảy sinh những bình luận cho rằng việc này có thể giảm bớt tỷ lệ nợ công.

Thông cáo báo chí về vấn đề này từ Tổng cục Thống kê cũng nêu một trong những tác động của việc đánh giá lại quy mô GDP là “Phản ánh số liệu thấp hơn đối với nhiều chỉ tiêu tài chính/tài khóa: tỷ lệ thu ngân sách nhà nước so với GDP; tỷ lệ thuế so với GDP; tỷ lệ chi ngân sách nhà nước so với GDP; tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước so với GDP; tỷ lệ nợ công, nợ chính phủ và nợ nước ngoài so với GDP. Sự thay đổi có thể cho thấy khả năng mở rộng dư địa cho thu ngân sách và thuế, cũng như chi tiêu và vay của Chính phủ. Tuy nhiên, khả năng tác động là thấp vì trong thực tế thu ngân sách và thuế dựa trên thu thuế/phí, các tỷ lệ thu liên quan và được quy định bởi các văn bản pháp luật”.

Tiềm ẩn rủi ro gia tăng chi phí

Ngoài vấn đề nêu trên, Chính phủ còn lo rủi ro lãi suất danh mục nợ nước ngoài có xu hướng gia tăng do tỷ trọng các khoản vay có lãi suất thả nổi tăng (từ mức 8,8% dư nợ nước ngoài của Chính phủ năm 2015 lên mức 11,4% năm 2019).

Trong bối cảnh dự báo điều kiện thị trường vốn quốc tế sẽ thắt chặt hơn trong thời gian tới, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ khả năng cũng sẽ tăng lên tương ứng.

Mặt khác, đối với danh mục nợ nước ngoài của Chính phủ, các nhà tài trợ đã từng bước điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng chuyển dần từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đãi hơn, chi phí huy động vốn của một số khoản vay tăng gấp đôi so với giai đoạn trước đây làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ.

Trong 5 năm tới, các khoản vay ODA sẽ giảm dần, tiến đến kết thúc, dẫn đến thiếu hụt nguồn vốn vay dài hạn, ưu đãi cho đầu tư. Thay vào đó, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới với điều kiện kém ưu đãi hơn nhiều, sát với thị trường để bù đắp thiếu hụt cho cân đối ngân sách và đầu tư công trung hạn.

Đối với nợ trong nước, lãi suất bình quân gia quyền của danh mục nợ tính đến cuối năm 2019 ở mức 5,7%/năm, giảm đáng kể so với mức 6,6%/năm vào năm 2015.

Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, trong thời gian qua, khi thị trường thuận lợi, Chính phủ đã chủ động phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn dài trên 10 năm để tái cơ cấu danh mục nợ Chính phủ theo hướng bền vững. Tuy nhiên, do quy mô thị trường trái phiếu còn nhỏ, trong khi tiềm lực tài chính của các tổ chức tài chính phi ngân hàng còn hạn chế, việc tập trung phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn dài là tương đối khó khăn. Tiến độ giải ngân thường bị dồn vào thời điểm cuối năm, dẫn đến Chính phủ phải điều chỉnh khối lượng phát hành, làm giảm thanh khoản và tính liên tục của thị trường, ảnh hưởng đến khả năng huy động vốn của Chính phủ, đặc biệt trong các thời điểm thị trường có biến động mạnh.

Trong thời gian tới, việc chuyển dần sang huy động theo cơ chế thị trường (do thiếu hụt nguồn vốn vay ODA, ưu đãi) cũng làm tăng đáng kể rủi ro và chi phí huy động vốn của Chính phủ.

Ngoài ra, việc không phát hành trái phiếu chính phủ kỳ hạn ngắn dưới 5 năm cũng dẫn đến đường cong lãi suất chuẩn không đầy đủ, thiếu lãi suất ngắn hạn tham chiếu cho thị trường vốn, giảm nhu cầu của nhà đầu tư đối với trái phiếu Chính phủ.

Nguy cơ rủi ro tiếp theo được nêu tại báo cáo là mặc dù tỷ lệ vay bằng đồng Việt Nam đã tăng lên (từ 55% vào cuối năm 2015 lên 62,3% dư nợ Chính phủ tính đến hết năm 2019), song danh mục nợ nước ngoài của Chính phủ vẫn tập trung vào 3 loại tiền chủ đạo gồm USD, JPY và EUR (chiếm tỷ lệ tương ứng 38,7%; 34,2% và 16,7% dư nợ nước ngoài của Chính phủ tính đến 31/12/2019), là những đồng tiền có biến động lớn trong thời gian vừa qua.

Những khoản trái phiếu Chính phủ ngoại tệ phát hành trong nước trong giai đoạn trước cũng làm gia tăng rủi ro tỷ giá đối với tiền USD của danh mục nợ Chính phủ.

Ngoài ra, việc điều chỉnh tỷ giá theo hướng giảm giá trị đồng Việt Nam cũng sẽ làm tăng giá trị danh nghĩa các khoản nợ bằng ngoại tệ khi quy sang nội tệ.