Thế giới đang xác định, đo lường và quản lý khu vực kinh tế phi chính thức như thế nào?

Khu vực kinh tế chưa được quan sát (Non-Observed Economy – NOE – vẫn thường được gọi là kinh tế phi chính thức) hoạt động trong tất cả các quốc gia trên thế giới với quy mô khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố như gánh nặng thuế và chi phí an sinh xã hội, chất lượng của thể chế và mức độ phát triển của nền kinh tế chính thức. Sự đo lường quy mô khu vực NOE là rất cần thiết nhằm cung cấp thông tin chính xác hơn về quy mô nền kinh tế, có thể góp phần gia tăng nguồn thu ngân sách và hỗ trợ đối với việc hoạch định chính sách và phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn. 

Việc xác định và đo lường chính xác về quy mô của khu vực NOE là khá khó khăn và cần sử dụng nhiều phương pháp, phụ thuộc vào từng loại kinh hoạt động kinh tế cũng như độ phức tạp của thông tin thu thập được. Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đang thực hiện việc đo lường, đánh giá, tính toán khu vực NOE vào GDP và đưa ra các giải pháp để giảm quy mô, hoạt động của khu vực NOE bằng việc chính thức hóa. 

Trước vấn đề đang rất thời sự với không chỉ Việt Nam mà cả thế giới, TS. Cấn Văn Lực cùng Nhóm tác giả tại Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV đã cho ra mắt "Báo cáo tóm tắt về Kinh nghiệm thế giới về đánh giá khu vực kinh tế chưa được quan sát và một số gợi ý với Việt Nam". Báo cáo này tham khảo kinh nghiệm quốc tế trong việc đánh giá, đo lường và quản lý khu vực NOE; từ đó đưa ra một số gợi ý đối với việc đánh giá, đo lường và quản lý khu vực NOE của Việt Nam.

Chúng tôi xin được đăng tải nguyên văn báo cáo để quý độc giả cùng theo dõi.

Phần 1: Kinh nghiệm quốc tế về xác định, đo lường và quản lý khu vực NOE

Khu vực NOE tồn tại như một tất yếu khách quan, trở thành bộ phận cấu thành của nền kinh tế của tất cả các nước trên thế giới, đặc biệt đối với các nước đang phát triển. Hiện nay, nhiều nước đã thực hiện đánh giá sự ảnh hưởng của khu vực NOE đến nền kinh tế chính thức, đặc biệt là vấn đề thu thuế. Theo đó, NOE có các hoạt động trốn thuế, hệ lụy là giảm thu thuế, góp phần làm thâm hụt ngân sách, từ đó làm giảm chất lượng hàng hóa và dịch vụ công, suy yếu nền kinh tế chính thức, góp phần gia tăng gánh nặng thuế lên các cá nhân, doanh nghiệp hoạt động trong khu vực kinh tế chính thức. Đồng thời, sự đánh giá không đầy đủ thông tin về nền kinh tế có thể dẫn đến hoạch định chính sách quản lý nền kinh tế thiếu hiệu quả. 

Việc loại bỏ NOE khỏi nền kinh tế là việc không khả thi, do đó các quốc gia trên thế giới hiện nay cố gắng hạn chế sự phát triển của khu vực này đến một mức độ có thể chấp nhận được thông qua việc: (i) xác định, phân loại các hoạt động hay khu vực NOE; (ii) xác định các nguyên nhân, yếu tố ảnh hưởng đến quy mô và phạm vi NOE; (iii) xác định các phương pháp đo lường phù hợp với từng khu vực NOE; (iv) từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm kiểm soát và quản lý khu vực NOE.  

Định nghĩa và quy mô khu vực NOE trên thế giới

Hiện nay, có nhiều cụm từ khác nhau để chỉ khái niệm khu vực kinh tế chưa được quan sát như nền kinh tế ngầm "shadow economy" hay "underground economy", khu vực kinh tế chưa được quan sát "non-observed economy", kinh tế ẩn dấu "hidden economy", kinh tế phi chính thức "informal economy"; và không có một sự thống nhất chung về tên gọi hoặc chỉ ra những khái niệm này khác nhau như thế nào. Các tổ chức quốc tế sử dùng nhiều khái niệm khác nhau. Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) thường sử dụng khái niệm nền kinh tế ngầm "shadow economy", OEDC sử dụng cả khái niệm nền kinh tế ngầm "shadow economy" và khu vực kinh tế chưa được quan sát "non-observed economy". Trong bài này, nhóm tác giả thiên về việc sử dụng khái niệm khu vực kinh tế chưa được quan sát "Non-observed economy".

Theo WB (2010), khu vực NOE (hay shadow economy) gồm các hoạt động sản xuất hàng hóa và dịch vụ hợp pháp nhưng che dấu các cơ quan pháp quyền vì một trong những lý do như: tránh nộp thuế và đóng góp an sinh xã hội, tránh đáp ứng các tiêu chuẩn như tiêu chuẩn về thị trường lao động (tiền lương tối thiểu, giờ làm việc tối đa, an toàn lao động..), tránh việc tuân thủ các thủ tục hành chính… Theo OEDC (2002), khu vực NOE bao gồm các hoạt động sản xuất ngầm (hợp pháp nhưng cố tình che giấu để né thuế hoặc lách quy định), bất hợp pháp, phi chính thức (thực thể hợp pháp, nhưng quy mô nhỏ, không đăng ký kinh doanh), hoặc tự cung tự cấp tại hộ gia đình. Theo IMF (01/2018), khu vực NOE bao gồm tất cả các hoạt động kinh tế và sản xuất hợp pháp nhưng được che dấu khỏi các cơ quan pháp quyền vì lý do tài chính, thể chế và quy định (lý do tài chính gồm trốn thuế và các khoản đóng góp an sinh xã hội, lý do về quy định gồm tránh các gánh nặng pháp lý hoặc sự quan liêu, lý do thể chế gồm chất lượng của thể chế yếu hoặc tham nhũng…).

Theo đó, IMF phân loại NOE thành 5 nhóm sau: (i) các hoạt động ngầm (là hoạt động hợp pháp nhưng che giấu có chủ ý đối với các cơ quan pháp quyền; (ii) các hoạt động bất hợp pháp (tạo ra hàng hóa và dịch vụ bị cấm hoặc bất hợp pháp khi thực hiện không có giấy phép); (iii) các hoạt động không chính thức (được thực hiện bởi các doanh nghiệp thành lập trong khu vực hộ gia đình hoặc các đơn vị đã đăng ký với quy mô nhỏ); (iv) các hoạt động của hộ gia đình để sử dụng cuối cùng (hàng hóa, dịch vụ được sản xuất và tiêu thụ bởi hộ gia đình sản xuất ra chúng); (v) các hoạt động bị bỏ qua do thiếu sót trong hệ thống thống kê.

Qui mô khu vực NOE bình quân trên thế giới tương đương khoảng 27,78% GDP thực của các nước năm 2015. Theo tính toán của IMF sử dụng phương pháp đa chiều MIMIC (Multiple Indicators Multiple Causes), quy mô khu vực NOE bình quân giai đoạn 1991-2015 của 158 nước trên thế giới ở mức 31,77% và có xu hướng giảm từ mức 34,51% GDP năm 1991 xuống mức 27,78% GDP năm 2015. Cũng theo báo cáo của IMF (01/2018), quy mô bình quân khu vực NOE của các nước phát triển thấp hơn nhiều (bằng khoảng ½) so với quy mô NOE bình quân của thế giới. Trong giai đoạn 1991-2015, quy mô bình quân của khu vực NOE của 25 nước khối OECD ở mức 15,67% GDP, trong khi quy mô bình quân khu vực NOE của 158 nước trên thế giới là 31,77% GDP.

Trong giai đoạn 2010-2015, quy mô khu vực NOE nhỏ nhất là các nước Thụy Sỹ với mức bình quân giai đoạn là 6,66% GDP, Mỹ (7,75% GDP), Úc (9,13% GDP). Tại châu Á, quy mô khu vực NOE bình quân giai đoạn 2010-2015 của một số nước như Singapore ở mức 10% GDP, Trung Quốc (12,11% GDP), Việt Nam ở mức bình quân 15,79% GDP (giảm từ mức 17,18% GDP năm 2010 xuống mức 14,78% GDP năm 2015), Indonesia (22,17%), Campuchia (22,22%), Lào (25,41%), Maylaysia (28,68%), Philippines (40,74%), Thái Lan (46,72% GDP). Việt Nam có quy mô khu vực NOE thấp thứ hai trong các nước ASEAN (sau Singapore), trong khi đó các nước như Philippinies, Myanmar, Thái Lan là những nước có quy mô khu vực NOE rất cao (trên 40% GDP).

Bảng 1: Quy mô khu vực NOE của một số nước phát triển và một số nước khu vực châu Á giai đoạn 2010-2015 (theo phương pháp MIMIC, % GDP)

Nguồn: IMF (2018).

Nguyên nhân của sự tồn tại khu vực NOE

Theo IMF (2018), phạm vi và quy mô của khu vực NOE phụ thuộc vào 6 nguyên nhân cơ bản như: (i) gánh nặng thuế và chi phí an sinh xã hội cao, (ii) đạo đức thuế, (iii) chất lượng thể chế thấp hoặc mức độ tham nhũng cao, (iv) Lách quy định hiện hành, (v) chất lượng dịch vụ công thấp, và (vi) mức độ phát triển của nền kinh tế chính thức, cụ thể:

- Gánh nặng thuế và chi phí an sinh xã hội: Gánh nặng thuế và chi phí an sinh xã hội càng lớn thì càng thúc đẩy hoạt động kinh tế phi chính thức, là một trong những yếu tố quan trọng quyết định sự tồn tại của khu vực NOE.

- Đạo đức thuế: Hiệu quả của khu vực công có ảnh hưởng gián tiếp đến quy mô khu vực NOE thông qua đạo đức thuế. Sự tuân thủ về các quy định thuế một mặt xuất phát từ người nộp thuế, nhưng mặt khác xuất phát từ các quy định về thuế và cơ quan thuế. Người nộp thuế có xu hướng trả thuế trung thực hơn nếu họ nhận được dịch vụ công tốt, trong đó thái độ của cơ quan thuế đối với người nộp thuế là một yếu tố quan trọng. 

- Chất lượng thể chế thấp hoặc mức độ tham nhũng cao: Chất lượng thể chế là một trong những yếu tố quan trọng khác quyết định sự phát triển của khu vực NOE. Đặc biệt, việc thực thi hiệu quả chính sách thuế và các quy định của Chính phủ thậm chí còn quan trọng hơn gánh nặng thuế. Với thể chế không hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế hoặc một bộ máy quan lieu, tham nhũng thường dẫn đến việc gia tăng các các hoạt động kinh tế phi chính thức và ngược lại khi quy định luật pháp tốt đảm bảo quyền sở hữu và thực thi hợp đồng sẽ gia tăng lợi ích của chủ thể hoạt động trong nền kinh tế chính thức.

- Quy định hiện hành: Các quy định, ví dụ như quy định về lao động hoặc rào cản thương mại là một yếu tố quan trọng khác làm giảm sự tự do lựa chọn cho các cá nhân trong nền kinh tế chính thức. Các quy định này dẫn đến sự gia tăng đáng kể về chi phí giao dịch trong nền kinh tế chính thức; có thể dẫn đến việc phát triển các lực lượng lao động hoặc hoạt động phi chính thức.

- Chất lượng dịch vụ công thấp: Khi quy mô khu vực NOE tăng dẫn đến việc thất thu ngân sách, từ đó giảm chất lượng dịch vụ công. Điều này có thể dẫn đến việc gia tăng gánh nặng thuế lên khu vực chính thức, trong khi chất lượng dịch vụ công vẫn tiếp tục giảm, hậu quả là tạo ra động lực tham gia vào khu vực NOE mạnh mẽ hơn. Theo nghiên cứu của Johnson, Kaufmann và Zoido-Lobaton (1998a/b), quy mô NOE thường nhỏ hơn ở những quốc gia có mức thu thuế cao hơn, các quy định tối giản hơn, pháp luật được tôn trọng hơn, chất lượng cung cấp dịch vụ công tốt hơn và ít tham nhũng hơn.

- Mức độ phát triển của nền kinh tế chính thức: Mức độ phát triển của nền kinh tế chính thức là một trong những yếu tố quyết định quy mô khu vực NOE. Chỉ số thất nghiệp càng cao, hoặc tăng trưởng GDP thấp hoặc sự suy giảm kinh tế sẽ càng thúc đẩy các hoạt động kinh tế phi chính thức. Ngoài ra, quy mô ngành nông nghiệp càng lớn hay sử dụng tiền mặt nhiều sẽ làm gia tăng quy mô khu vực NOE…v.v.

Trong 6 yếu tố trên, nghiên cứu của Enste (2015) về quy mô NOE của 9 nước công nghiệp cho thấy gánh nặng thuế, chi phí an sinh xã hội và đạo đức thuế là 3 yếu tố có tác động lớn nhất đến quy mô khu vực NOE (chiếm khoảng 60% mức độ tác động).

Phương pháp đo lường quy mô khu vực NOE

Quy mô của khu vực NOE rất khó đo lường do bản chất "ẩn dấu" của nó. Do đó, có nhiều phương pháp được đưa ra để đo lường quy mô khu vực NOE trong nền kinh tế và mỗi phương pháp đều có ưu, nhược điểm riêng và quy mô ước tính theo từng phương pháp là khác nhau. Hiện nay, theo IMF (2018), có hai nhóm phương pháp chính để đo lường khu vực NOE gồm: nhóm phương pháp tiếp cận trực tiếp và nhóm phương pháp gián tiếp.

Theo đó, nhóm tiếp cận trực tiếp gồm 3 phương pháp chính; đó là: phương pháp đo lường theo hệ thống thống kê tài khoản quốc gia, phương pháp khảo sát và phương pháp ước lượng chênh lệch thu nhập - tiêu dùng của các hộ gia đình. Nhóm tiếp cận gián tiếp gồm 6 phương pháp chính: phương pháp tính chênh lệch giữa chi phí và thu nhập quốc gia, chênh lệch giữa lao động chính thức và thực tế, phương pháp giao dịch (transation approach), phương pháp cầu tiền tệ (Currency demand approach), phương pháp đầu vào vật lý (Physical input - Electricity Consumption method) và phương pháp đa chiều (MIMIC).

Trong đó, hai phương pháp vĩ mô là Phương pháp cầu tiền tệ (CDA - Currency Demand Approach) và phương pháp đa chiều (MIMIC - Multiple Indicators Multiple Causes) hiện nay được đánh giá là nhiều tiềm năng với kết quả khá gần với số liệu thu được từ khảo sát hoặc sử dụng bởi các cơ quan thống kê. Các nghiên cứu của WB và IMF thường dùng phương pháp MIMIC (vĩ mô và điều chỉnh) để đo lường quy mô NOE của các nước trên thế giới.

Kinh nghiệm sử dụng kết quả thống kê và giải pháp kiểm soát, quản lý khu vực NOE trên thế giới

Việc tính toán khu vực NOE hầu hết đã được các nước trên thế giới triển khai nhằm thực hiện đánh giá chính xác quy mô nền kinh tế, đồng thời đưa ra các biện pháp kiểm soát và quản lý phù hợp. Một số nước trên thế giới đã tính quy mô của khu vực NOE vào GDP từ trước năm 2014, trong đó có các nước thuộc Liên minh châu Âu (EU) như Anh, Ý, Hà Lan, Phần Lan…thậm chí đã đưa cả các hoạt động kinh tế bất hợp pháp (như mại dâm, ma túy…) vào GDP nhằm phản ánh quy mô thực của nền kinh tế. Thí dụ, quy mô khu vực NOE của Ý (khoảng 17-17,5% GDP) đã được tính vào GDP từ năm 2008; hay Nga điều chỉnh 24,3% GDP và Mỹ điều chỉnh 0,8% GDP khi tính khu vực NOE vào GDP (theo OCCRP).

Năm 2014, EU đã yêu cầu các thành viên tính cả khu vực kinh tế bất hợp pháp vào GDP, điều này cho phép các nước châu Âu tăng thâm hụt ngân sách và đáp ứng các tuân thủ về nợ quốc gia. Khi đó, GDP của Ý tăng thêm khoảng 1,3 điểm % trong năm đầu tiên áp dụng, GDP của nước Anh tăng khoảng 4 điểm % và GDP của Phần Lan, Thụy Điển, Áo, Hà Lan tăng từ 3-5 điểm %.

Bên cạnh đó, các nước đang tiến hành nhiều giải pháp nhằm kiểm soát và quản lý quy mô khu vực NOE gồm: (i) đơn giản hóa các thủ tục nộp thuế và tiến hành hoạt động truyền thông đối với người nộp thuế; (ii) tăng cường các biện pháp thu thập thông tin để phát hiện và thu hẹp khu vực NOE; (iii) củng cố các chuẩn mực xã hội thông qua các hoạt động như giáo dục về các nghĩa vụ nộp thuế và các tác động trực tiếp, gián tiếp đến người nộp thuế như nêu dưới đây.

- Đơn giản hóa các thủ tục nộp thuế và truyền thông đối với người nộp thuế. Một số quốc gia đã tối giản đối với thủ tục đăng ký và nộp thuế và tích cực áp dụng các dịch vụ đăng ký tự động và nộp thuế điện tử. Năm 2015, Chính phủ Nhật Bản đã cung cấp một mã số định danh duy nhất cho mỗi cá nhân và doanh nghiệp. Tại Mexico, người nộp thuế có thể đăng ký trực tuyến bằng một mã đăng ký quốc gia duy nhất và mã đăng ký này có thể sử dụng trong các dịch vụ khác như an sinh xã hội. Một số quốc gia đã hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa thông qua việc giảm thiểu các thủ tục hành chính, quản lý dòng tiền. Năm 2013, Cơ quan Thuế của Úc đã tăng cường ứng dụng điện thoại để các cá nhân và doanh nghiệp tự quản lý các nội dung nộp thuế…v.v..

- Tăng cường các biện pháp thu thập thông tin để phát hiện và thu hẹp khu vực NOE thông qua việc sử dụng, phân tích, so sánh tính trùng khớp các cơ sở dữ liệu, sử dụng các mô hình phân tích kỹ thuật cao, công nghệ và thúc đẩy hợp tác quốc tế để giảm thiểu gian lận, rửa tiền. Thí dụ, Latvia đã đưa ra các biện pháp kiểm soát dòng tiền và sử dụng công nghệ để chống lại kinh tế ngầm. Năm 2018, Bộ Tài chính Latvia đã quy định giảm ngưỡng được phép sử dụng tiền mặt cho cả doanh nghiệp và cá nhân xuống 3.000 euro (khoảng 78 triệu đồng). Đồng thời, Cơ quan thuế Latvia đang nghiên cứu sử dụng công nghệ Blockchain để tăng cường khả năng giám sát kinh tế ngầm. 

Tại Mỹ, Chính phủ Mỹ cũng tăng cường các biện pháp nhằm thúc đẩy việc thực thi luật pháp. Năm 2011, Cơ quan Thuế vụ Mỹ làm việc với một số bang để chấn chỉnh tình trạng chủ lao động xếp nhân viên dưới một hình thức khác (như nhà thầu độc lập) nhằm tránh phải đóng một số loại phí, thuế cho nhân viên; Bộ Lao động và Bộ Tài chính sau đó cũng có những động thái tương tự để ngăn chặn cách làm này của giới chủ lao động, 37 bang đã thành lập đội đặc nhiệm liên ngành nhằm thu hồi khoản tiền đã mất vì kinh tế ngầm. 

Tại Úc, Cơ quan Thuế (ATO) tăng cường hoạt động thực thi pháp luật; theo đó, ATO kiểm tra 4.000 doanh nghiệp để xem có hoạt động kinh tế ngầm hay không. ATO cũng đã cập nhật dữ liệu về tiêu chuẩn cho hơn 100 ngành dựa trên dữ liệu của hơn 1,5 triệu doanh nghiệp nhỏ, để phát hiện hoạt động kinh doanh bất thường, có thể là bằng chứng gian lận hoặc không tuân thủ luật thuế. Công ty bị đánh giá dưới tiêu chuẩn quá nhiều có thể bị "đưa vào danh sách đen" để ATO điều tra thêm. Mục tiêu của chương trình này nhằm bảo vệ các doanh nghiệp trung thực cạnh tranh công bằng thông qua biện pháp xử lý các hoạt động kinh tế ngầm. Tương tự, Indonesia đã triển khai thực hiện chính phủ điện tử nhằm giảm nhẹ công việc hành chính, giảm chi phí hành chính, giảm tình trạng trốn thuế, đơn giản thủ tục hành chính theo nguyên tắc chỉ một lần duy nhất.

- Củng cố các chuẩn mực xã hội thông qua hành động có tác động trực tiếp đến người nộp thuế và thông qua những người khác để giảm thiểu các hoạt động không tuân thủ của người nộp thuế. Để củng cố các chuẩn mực xã hội, nhiều nước thực hiện các hoạt động giáo dục, truyền thông về nghĩa vụ nộp thuế, nghiên cứu các hành vi, động cơ của các chủ thể nộp thuế và tìm thông tin hỗ trợ thông qua chủ thể trung gian nhằm tăng tính minh bạch của thông tin. Tại Nga, Tổng thống Nga đã nhấn mạnh sự cần thiết phải ngăn chặn kinh tế ngầm, nhưng không chỉ bằng cách triệt phá, mà còn bằng cách tạo điều kiện hấp dẫn để mọi người có thể kinh doanh hợp pháp. Nước Nga cũng đã thực hiện một số biện pháp khá hiệu quả để giảm kinh tế ngầm nhờ tạo điều kiện thuận lợi trong tiếp cận khu vực kinh tế chính thức (nhất là các hoạt động khởi nghiệp, doanh nghiệp nhỏ và liên kết...) bằng việc thực hiện quá trình số hóa nền kinh tế, thanh toán không dùng tiền mặt. Tại Trung và Đông Âu, nhiều chính sách góp phần nâng cao nhận thức của người dân trong thanh toán như luôn yêu cầu có hóa đơn hoặc thanh toán điện tử thay vì bằng tiền mặt.

(Mời quý độc giả đón đọc Phần 2: Gợi ý đối với việc đánh giá, thống kê và quản lý khu vực NOE của Việt Nam)