Việt Nam học được gì từ kinh nghiệm Hàn Quốc trong chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư?

Chia sẻ rủi ro là tất yếu

Ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) phân tích, dự án PPP là dự án hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cung cấp dịch vụ/cơ sở hạ tầng công mà đáng lẽ Nhà nước phải làm nếu không có sự đồng hành của nhà đầu tư tư nhân, khác với dự án đầu tư tư nhân thuần túy "lời ăn lỗ chịu". Do vậy, nếu thực sự muốn thu hút nhà đầu tư tư nhân vào dự án PPP, "việc chia sẻ rủi ro là vấn đề then chốt".

Trong dự án PPP, nhà đầu tư tư nhân tham gia với mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Nhà nước muốn tận dụng kinh nghiệm và nguồn lực đầu tư của nhà đầu tư tư nhân cần phải có cơ chế và chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư để họ thấy có khả năng thu lợi thì mới tham gia. Nếu đẩy hết rủi ro về phía tư nhân thì "mối lợi" phải rất lớn và khiến giá thành đến người dùng sẽ cao và ngược lại.

Mặt khác, thường trong dự án PPP, ngân hàng cho vay tới 70 – 80% vốn. Nếu không có cơ chế chia sẻ rủi ro, chính các ngân hàng cũng lo ngại cấp vốn cho nhà đầu tư, dự án không thể thực hiện. Do đó, nếu không giải quyết thấu đáo vấn đề chia sẻ rủi ro thì khó thu hút đầu tư tư nhân như kỳ vọng, đặc biệt là đầu tư của tư nhân nước ngoài.

Chia sẻ rủi ro thế nào?

Điều 83 dự thảo Luật PPP quy định cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu: Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chia sẻ với Nhà nước 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu theo phương án tài chính khi doanh thu thực tế đạt từ 125% mức doanh thu trong phương án tài chính trở lên; Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần giảm thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng.

Ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam cho rằng điều này không thống nhất. Theo đó, một bên chia sẻ "doanh thu theo phương án tài chính", một bên theo "doanh thu cam kết". 

Bên cạnh đó, quy định của dự thảo nêu rõ, "các bên thỏa thuận mức doanh thu cam kết tại hợp đồng nhưng không cao hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính". Nếu không làm rõ điều này sẽ dẫn đến khả năng nhà đầu tư có thể "đàm phán" với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, không minh bạch trong thực hiện.

Luật sư Đặng Chi Liêu, Công ty Luật Baker & McKenzie cho rằng điều kiện chia sẻ rủi ro tăng, giảm doanh thu "không tương thích". Cụ thể, việc chia sẻ phần doanh thu tăng thì ít điều kiện, đơn giản, trong khi chia sẻ phần giảm doanh thu lại có quá nhiều điều kiện như: Dự án phải do cơ quan có thẩm quyền lập; quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn mức doanh thu cam kết tại hợp đồng; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP theo quy định nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu.

Ông cũng cho rằng nhà đầu tư rất khó chứng minh thế nào là thay đổi chính sách pháp luật cũng như khó chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa sự thay đổi chính sách pháp luật với sự sụt giảm doanh thu. Điều này đồng nghĩa, nhà đầu tư muốn được Nhà nước chia sẻ rủi ro là vấn đề không đơn giản.

Từ góc độ doanh nghiệp dự án, ông Lưu Xuân Thủy, Phó Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Đèo Cả cho rằng, không nên áp dụng tỷ lệ trần trong chia sẻ doanh thu. 

Mặt khác, theo dự thảo Luật PPP, cả hạn mức bảo đảm cân đối ngoại tệ và mức sụt giảm doanh thu để được áp dụng cơ chế chia sẻ giảm doanh thu đều là các tỷ lệ mở (chỉ quy định mức tối đa). Điều này có thể dẫn đến tiêu cực trong đàm phán do chưa có cơ chế hướng dẫn cụ thể, rõ ràng về việc xác định các tỷ lệ này. Vì vậy, không nên áp dụng tỷ lệ mở mà chốt tỷ lệ cố định để bảo đảm công bằng, minh bạch, giảm thiểu tối đa tiêu cực.

Kinh nghiệm của Hàn Quốc

Dẫn kinh nghiệm từ Hàn Quốc, ông Park Jae Hyun, Trưởng đại diện của Cơ quan hợp tác Cơ sở Hạ tầng và Phát triển đô thị Hàn Quốc tại nước ngoài (KIND), về mặt nguyên tắc, cơ quan có thẩm quyền sẽ chia sẻ một phần rủi ro với nhà đầu tư thực hiện những dự án được dự đoán sẽ đem lại hiệu quả công cộng, ví dụ dự án cần duy trì mức phí sử dụng phù hợp hoặc giảm nhẹ gánh nặng tài chính.

Ông Park Jae Hyun nhấn mạnh, "điểm quan trọng ở đây là số tiền chia sẻ rủi ro có tính chất khác biệt so với bảo đảm doanh thu tối thiểu. Chia sẻ rủi ro là chỉ bảo toàn một phần chi phí đầu tư và giảm phí sử dụng công trình chứ không phải là bảo đảm cho phần lợi nhuận của toàn bộ dự án".

Từ năm 2009, Hàn Quốc sử dụng cơ chế chia sẻ rủi ro thay vì bảo đảm doanh thu tối thiểu trước đó đã áp dụng. "Chúng tôi vẫn đang áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro như một phương pháp hợp lý, mang tính hệ thống thông qua nhiều trường hợp và kinh nghiệm cụ thể".

Ngoài ra, Hàn Quốc có 2 hình thức trong cơ chế chia sẻ rủi ro, đó là hình thức chia sẻ rủi ro và hình thức lợi nhuận điều chỉnh theo rủi ro. Hình thức chia sẻ rủi ro được áp dụng cơ bản cho các dự án về đường sắt và đường sắt nhẹ, trong đó Chính phủ và tư nhân sẽ chia sẻ chi phí đầu tư hạ tầng và vận hành theo một tỷ lệ nhất định và chia đều 50% cho cả 2 bên khi phát sinh tổn thất và lợi nhuận.

Hình thức lợi nhuận điều chỉnh theo rủi ro thường áp dụng với những dự án được dự đoán có nhu cầu thấp sau khi xét đến đặc tính của dự án, những dự án cần phải giảm giá sử dụng dịch vụ, dự án giảm thiểu gánh nặng tài chính lớn (dự án môi trường, cơ sở xử lý nước thải), giúp bảo toàn số tiền hoàn trả tiền gốc và lãi của nhà đầu tư tư nhân ở một mức độ nhất định.

Từ đó, ông Park Jae Hyun kiến nghị, tùy theo từng lĩnh vực, loại hình của dự án mà cần áp dụng tỷ lệ và cơ chế chia sẻ rủi ro khác nhau và cần phải đưa ra 2 hình thức chia sẻ rủi ro cùng với Điều 84 trong dự thảo Luật PPP.